粮食库存爆满，新粮难进，老粮出不去；国产粮进仓库，进口粮进市场——这已成为当前农业领域最突出的矛盾。
在此背景下，中央农村工作会议将农业供给侧改革提上日程，即改变目前生产与需求脱节、粮食流通政府收储取代市场机制的局面。2016年是非常关键的一年。国务院参事、国家发改委原副主任杜鹰透露，矛盾焦点亦即改革重点——在粮食收储、补贴制度的改革方面，“市场定价、价补分离”的思路已定，并写进今年中央“一号文件”。“能不能走出去，看今年。”杜鹰日前在“清华三农论坛2016”上表示。
“清华三农论坛”是清华大学中国农村研究院的年度论坛，一般于每年的中央农村工作会议后召开。清华农研院于2011年底成立，由中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文挂帅任院长，中央财经领导小组办公室副主任韩俊等任副院长，云集了“三农”职能部门的主要负责人以及“农口”核心智囊。每年的“清华三农论坛”成为政策信号传递以及“三农”政策研讨的重要平台。
1月9日召开的“清华三农论坛2016”上，陈锡文、韩俊、杜鹰以及农业部农业贸易促进中心主任倪洪兴等人，都就国内外价差、粮食收储补贴制度改革、农业结构调整等焦点问题发表了自己的看法。
从决策层释放的信号来看，改革决心已下。但是，如收储补贴制度，“价格下调多少？补多少？怎么补，各部门有不同意见。”杜鹰表示。
而农业结构如何调整？在粮食以及畜牧业等相当多农产品中国都没有比较优势的情况下，农业要怎么走？也尚待寻找出路。
形势严峻
当前粮食矛盾最突出是玉米，玉米临时收储搞不下去了已是共识。
杜鹰表示，他去年到东北做了调研。到2015年11月底，东北四省的玉米库存达到历史最高点，“够全国一年的玉米消费量。”而联合国粮农组织确定的粮食库存消费比安全线是17%-18%。
他接着表示，这些玉米80%是按照国家厘定的临时收储价格收的。2008年以来，玉米临储价格提高了60%，产量则提高了40%，“增产玉米基本全部被国家粮库吃尽”，形成了所谓的“政策市”。目前，东北处于新粮难进、老粮出不去的状态。有三分之一老粮存放于临时仓储设施中，“陈化、变质几率、安全隐患很大”。
由于玉米大部分进了国库，国家又要求顺价销售，导致整个产业链的危局。“东北玉米加工全部惨淡经营。玉米原料成本高于加工企业可承担的。”杜鹰说。
与此同时，进口玉米及其替代品严重冲击市场。在中国玉米价格因“政策市”不断提升时，国际玉米价格却一路下滑。杜鹰表示，2015年，玉米国内外价差每吨又扩大了270元，至660元，即每斤相差3毛3分钱。粮食价格较之于“分”，这一价差可谓巨差。
2015年9月，中国首次较大幅度地下调了玉米临时收储价格，从每斤1.12元降至1元。即便如此，国内价格也远高于国外。目前，玉米配额内进口价格大约是每斤七毛六。
据海关总署统计，2015年前11个月，包括大豆在内的中国粮食进口已达到1.18亿吨，同比增长达27%。中国进口玉米约460万吨；几乎没有关税保护的大麦，进口则高达1027.6万吨，高粱进口达984.4万吨，玉米酒糟进口达640.1万吨。
2015年，中国粮食实现“十二连增”，粮食总产量达到12429亿斤。进口创新高的同时，国产粮很多只能进国库。除了价差因素，陈锡文认为，这显示了国产粮食供给和市场需求的不匹配，“现有国产供给中，有1000亿斤是无效供给。”
韩俊总结，玉米现在的困局就是典型的市场失灵案例。“改革方向非常清楚，让市场恢复活力”。
进口冲击有多严重
不过，虽然粮食国内外价差引致的矛盾全面爆发，如何认识这一现象，意见仍不一致。
陈锡文认为，“价差不是不能迈出去的坎”。他表示，眼下的高价差是政府托市收购、国际粮价大幅下跌、国际航运价格下跌、汇率等多种因素的综合结果。现在说的价差是关税配额内的价差。而稻谷、小麦、玉米三大主粮，关税配额外的进口有65%的关税，课税后价格并不比国内便宜，“不用那么大的恐慌”。
但在一些研究人士看来，价差因素并非周期性、短期的，而是长期性的。而所谓的关税壁垒，能提供的保护也非常有限。
在1月9日下午的分论坛讨论时，农业部农业贸易促进中心主任倪洪兴提出，农业是高度依赖自然资源的产业，土地经营规模决定了农业基础竞争力。随着中国进入新发展阶段，劳动力、土地和环境保护、质量安全成本的显性化和不断提高，中国农业进入了成本快速上涨时期，大宗农产品生产成本必然与瑞士、日本和韩国的水平趋于接近，与美国、加拿大和澳大利亚等主要出口国的差距不断拉大，基于成本之上的国内粮食市场均衡价格与国际市场价格差距扩大的趋势不可逆转，“这是个长期趋势”。
他表示，不同于日本，中国入市时，并没有争取到农产品的高关税保护，“中国农业实际上已经非常开放”。中国农产品进口的平均关税水平只有15.2%，只有世界平均水平的四分之一，最高的关税只有65%；而日本农产品进口平均关税水平约为42%，如稻米，则可征收数倍的关税。
汇率对中国农产品竞争力的确造成了影响，但汇率变化本身也是比较优势和竞争力变化的体现。
他称，配额管理农产品相当于有两层天花板，配额内税后价为第一层，配额外税后价为第二层。目前三大谷物国内价格都已经顶破第一层天花板，玉米在特定时段已经顶破第二层天花板，“大米和小麦顶破第二层天花板将在‘十三五’末成为常态。”
而大豆、大麦、高粱、木薯、玉米酒糟实行单一关税，只有一层天花板，多数情况下国内成本价已经顶破天花板。“天花板效应不仅来自同类产品，也来自替代品进口”。
如何改革？
如此情形之下，不改肯定不行。“解决‘三农’问题必须靠改革。”韩俊说。
陈锡文表示，今年要推进粮食供给制度方面的改革。这一轮改革至少要实现四个重要目标：第一个是必须挡住进口，关键是把国内价格降下来，能够顶住进口冲击；第二，是新库存不能再增加；第三，放活市场，形成多元化主体、多渠道的流通；第四，给农民合理补贴， “这个过程不能让农民太吃亏”。他强调，无论如何不能出现“大起大落”，“现在看粮食多了一点，说句实在话，要减下去快”。
虽然各部门还未就具体改革方案达成共识，杜鹰认为，有几个基本点，一是价格必须贴近市场，“这样库里粮食才出得去，外面才进不来”，要把整个产业链搞活。他认为，玉米市场价格降到每斤0.76元-0.80元之间，是比较合理的。而给农民的补贴，“至少要弥补种粮成本”，据价格部门计算，包括土地和劳动力成本，玉米成本在每斤一块钱上下。
怎么补？杜鹰不赞成在玉米上推行目标价格政策，即政府不收储，将所定目标价格与市场价格之间的差价补贴给农民，这要求核算每户玉米种植面积或产量。“如果玉米也搞目标价格，会把地方政府累死。”他建议，迈过受WTO规则限制扭曲市场的黄箱补贴政策，直接向绿箱、蓝箱政策迈进。比如，可以考虑设定旱地综合补贴，将对玉米和大豆的补贴统筹考虑。在东北许多地方，这两种作物是轮作的。
陈锡文此前也表达过，将黄箱补贴改为绿箱补贴的思路。
杜鹰还表示，必须采取非常规手段，放弃顺价销售，尽快卸库。“否则那么大库存在那，国内、国际价格永远起不来”，粮食一旦陈化会造成巨大潜亏。
而怎么调结构？调减玉米后种什么？如果转向种水稻、小麦，又会加剧这些品种的过剩，成为下一个玉米。一位农口智囊告诉财新记者，这是目前最难的事情，既不能靠政府行政命令，而依靠市场调节怎么实现？怎么将机制、产业链建起来，难度也很大。
但无论如何，粮食流通改革反反复复、一次次折返，终成困局。国际市场倒逼之下，市场化改革的共识已经基本形成。
韩俊表示，“城里人需要什么，农民就生产什么，这就是农业结构性调整”。与此同时，必须减少农民，让农民工顺利进城，“没有户籍制度改革、公共服务改革，就无法顺利实现人口流动，调节资源配置”。
